De vrijheid van vakorganisatie en het militair apparaat, het is geen eenvoudige combinatie. Toch heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens reeds eerder aangegeven dat militairen zich mogen verenigen in vakorganisaties. Het stakingsrecht? Hier beschikken de militaire overheden over een vorm van appreciatiemarge, ook dat werd reeds eerder erkend. Als militairen niet kunnen staken, dan hebben ze nood aan een andere syndicale hefboom. Laat dat nu net ontbreken in het Belgisch leger, althans zo valt te lezen in een bijdrage van Pieter-Jan Tuts (Attaché Multilateral Affairs, FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking) in het Tijdschrift voor Sociaal Recht. Wij zetten de krachtlijnen van zijn betoog uiteen.
Alle werknemers zijn gelijk, behalve de militairen
In artikel 2 van Conventie nr. 87 (ILO) staat letterlijk te lezen dat werknemers, zonder enig onderscheid, het recht hebben om zonder voorafgaande goedkeuring organisaties op te richten naar hun eigen keuze. Toch gelden er ten aanzien van “strijdkrachten” enkele beperkingen, zo valt zelfs te lezen in artikel 11 van het Europees Verdrag betreffende de Rechten van de Mens.
Anderzijds blijken dergelijke beperkingsclausules niet onomstotelijk te zijn. Zo heeft het EHRM in het verleden aangegeven om een en ander als “living instruments” te interpreteren, met andere woorden: rekening houdende met de gangbare opvattingen in de huidige samenleving. Het zijn die “gangbare opvattingen” die het Hof bracht tot zijn uitspraken in de arresten Matelly t. Frankrijk en Adefdromil t. Frankrijk.
Uitspraak EHRM: mogen militairen zich verenigen?
In de zaak Matelly t. Frankrijk (2014) had Matelly een forum opgericht genaamd “Gendarmes et citoyens”. Hijzelf was een officier in de Franse Gendarmerie, een veiligheidskorps met een militair karakter. Het doel van het forum was om de informatie-uitwisseling te bevorderen. Van zijn overste kreeg hij echter te horen dat hij uit de vereniging moest treden aangezien de Franse Defensiecode professionele verenigingen van militairen verbood.
Het Hof besloot hier dat de (militaire) overheid het recht om zich te verenigen niet zodanig mag aantasten dat dit recht nutteloos zou worden. Een absoluut verbod zoals in Frankrijk, dat mag dus niet. Concreet gaf het Hof aan dat “significante beperkingen op de vrijheid van vakorganisatie mogelijk blijven”, maar dat een absoluut verbod niet (“en tout état de cause”) een proportionele maatregel kan uitmaken. Een echte toelating tot syndicale vereniging is het niet, maar een absoluut verbod was in 2014 definitief uit den boze.
Toelating voor vakorganisaties aangepast aan de militaire specificiteit
Wat het arrest Matelly wel duidelijk maakt: militairen hebben binnen bepaalde grenzen het recht om zich te verenigen. Wat die grenzen zijn en op welke manier zij zich mogen verenigen, dat moet de nationale wetgever bepalen. Wel is duidelijk dat zo’n vakorganisatie aangepast moet zijn aan de militaire context.
Wat de specifieke Belgische krijgsmacht betreft, moeten we al terugkeren naar de wet van 11 juli 1978. Deze wet maakt het voor militairen mogelijk om zich aan te sluiten bij ofwel een professionele (apolitieke) vakorganisatie, of bij een vakorganisatie aangesloten bij een in Nationale Arbeidsraad vertegenwoordigde vakorganisaties. In de praktijk komen de klassieke vakbonden daarom met zogenaamde Centrales (bv. het Vrij Syndicaat voor het Openbaar Ambt als centrale van het ACLVB).
Toch is er zeker geen complete vrijheid: militaire vakorganisaties verwerven de typische vakbondsrechten pas na erkenning door de Koning. Deze erkenningsvoorwaarde zorgt er dan ook voor dat de bijzonderheid van het militaire leven nog steeds te verzoenen valt met de aanwezigheid van vakorganisaties. In de praktijk hebben de militairen met andere woorden het recht om zich aan te sluiten, maar enkel bij een door de Koning erkende vakorganisatie. Het is vooral hierin dat de militaire overheid de balans tussen de specificiteit van het militair apparaat en het recht op verenigen tracht te bewaren.
Hebben militairen ook een stakingsrecht?
Militairen mogen zich verenigen in (erkende) vakorganisaties, maar het verleden heeft reeds veelvuldig aangetoond dat zo’n vakorganisaties pas echt krachtig worden wanneer ze dreigen met hun stakingsrecht. Ook hier moest het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zich in het verleden over uitspreken. Een concreet antwoord kwam er niet: wel trok het Hof het stakingsrecht los van de vrijheid van vereniging. Met andere woorden: de overheid kan het stakingsrecht, een uitvoeringsmethode van het recht op vereniging, verbieden indien ze hiermee een legitieme doelstelling wenst te bereiken. Ook moet het stakingsrecht compatibel zijn met de proportionaliteitstoets, met andere woorden: blijven er andere uitoefeningswijzen mogelijk?
Dit brengt ons terug naar ons eigen België: artikel 175 van de wet van 28 februari 2007 (tot vaststelling van het statuut van de militairen en kandidaat-militairen van het actief kader van de krijgsmacht) koppelt rechtstreeks straf- en tuchtsancties aan stakende militairen. Rest de vraag of hier wel sprake is van een legitieme doelstelling en blijft dat compatibel met de proportionaliteitstoets?
Legitimiteitstoets in België: De legitimiteitstoets kan alvast verantwoord worden door de kerntaken van de strijdkrachten. Een stakende strijdkracht kan immers gevaar inhouden voor de openbare veiligheid, de nationale veiligheid en de rechten en vrijheden van anderen. Het beperken van het stakingsrecht voor militairen valt met andere woorden te verantwoorden.
Compatibiliteit met de proportionaliteitstoets in België: De tweede vraag behandelt de kwestie of zo’n verbod dan weer niet al te ver gaat. Neem bijvoorbeeld politieagenten die ook waken over de openbare veiligheid en onder bepaalde strikte voorwaarden toch kunnen staken (wilde stakingen zijn bv. niet mogelijk en is er een vorm van minimale dienstverlening). Hier plaatsen we dan weer tegenover dat de krijgsmacht “in voortdurende staat van paraatheid moet verkeren zodat ze op doeltreffende wijze, zelfs plotseling, militaire operaties kan uitvoeren”. Dat militairen niet helemaal gelijk zijn aan politieagenten, dat moeten we zeker durven toegeven. Ook het feit dat het verbod de militair zelf moet beschermen (een militair moet altijd de gehele militaire organisatie achter zich hebben) speelt in het voordeel van het proportionaliteitsbeginsel. In deze discussie mengen we ons niet, maar we moeten toch zeker aanhalen dat de proportionalisten enkele stevige argumenten hebben om het stakingsverbod als proportioneel te bestempelen.
Anderzijds haalt het EHRM letterlijk aan dat het “stakingsrecht” het “krachtigste syndicaal actierecht” is, waar niet zomaar afbreuk aan kan gedaan worden. Om echt proportioneel te zijn, moeten er ook alternatieven aangeboden worden. In België vinden we die terug bij de zogenaamde verplichte onderhandelingsprocedure bij wijzigingen aan het militaire statuut. Het gaat om een verplichte onderhandeling met de vakorganisaties, bijvoorbeeld wanneer de overheid teert aan de pensioenleeftijd of aan de bezoldiging. Je moet vooral weten dat we spreken van “collectief onderhandelen”, met andere woorden: een grondige gedachte-uitwisseling met als doel het bereiken van een overeenkomst. Anderzijds is de onderhandelingsprocedure als drukkingsmiddel niet effectief:
- Het Grondwettelijk Hof mag zich niet uitspreken over het proces van totstandkoming;
- De Raad van State mag de uitkomst niet vernietigen indien het minstens op de agenda van het onderhandelingscomité staat. Zelfs wanneer het item niet besproken werd, kan het de wettelijke bepaling niet vernietigen.
Pieter-Jan Tuts besluit alvast dat de onderhandelingsprocedure de militaire vakorganisaties geen afdoende alternatief drukkingsmiddel biedt. Dat zou wel het geval kunnen zijn indien de instemming van de vakorganisaties een verplichting was om het statuut van de militairen aan te passen.
Conclusie
Militairen hebben het recht om zich te verenigen, maar niet het recht om te staken. Als alternatief krijgen ze de onderhandelingsprocedure, waarbij de vakorganisaties verplicht moeten betrokken worden. In de praktijk vallen die vakorganisaties vrij eenvoudig buitenspel te zetten, aangezien er geen overeenstemming met hen bereikt hoeft te worden. Voor de Raad van State volstaat het bijvoorbeeld dat het punt gewoon op de agenda stond: de onderhandelingstafel is louter een procedurele formaliteit. Militairen krijgen dus geen afdoende alternatief voor het verbod op het stakingsrecht. De overheid lijkt weet te hebben van de juridische problematiek, aangezien ze toch trouw aan de onderhandelingstafel schuiven en trachten een overeenstemming te vinden. Een betere oplossing zou dan weer zijn om gewoon een overeenstemmingsvereiste in te voegen in de onderhandelingsprocedure, zo besluit althans Pieter-Jan Tuts.
Het volledige artikel kan je lezen in het Tijdschrift voor Sociaal Recht.
